養(yǎng)老服務五年回顧與展望——讓老年人老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安150
過去的五年，養(yǎng)老服務得到了前所未有的重視與發(fā)展：從習近平總書記的數(shù)次講話與批示，到以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系提出，“四梁八柱”的搭建，再到養(yǎng)老服務制度框架不斷健全、基本養(yǎng)老服務得到有效發(fā)展、養(yǎng)老服務多樣化供給能力明顯增強、服務市場更具活力、養(yǎng)老服務質(zhì)量大幅提升。 過去的五年，隨著政策體系更加完善、兜底保障更有溫度、普惠服務更具品質(zhì)，身在其中的老年人收獲了更多滿足感、幸福感、安全感！ 這五年，政策體系更加完善 2016年，習近平總書記在直接批示和講話中4次談及養(yǎng)老。其中提及有效應對我國人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局、事關(guān)億萬百姓福祉，要及時應對、科學應對、綜合應對；加快建立全國統(tǒng)一的服務質(zhì)量標準和評價體系，加強養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量監(jiān)管。 2017年2月，國務院印發(fā)了《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，成為養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的指南針。規(guī)劃提出：一方面，著力?；尽⒍档拙€，增強兜底保障能力；另一方面，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。 繼2013年《國務院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》明確提出“創(chuàng)新體制機制，激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮社會力量的主體作用”，“十三五”期間養(yǎng)老服務事業(yè)放管服改革持續(xù)深入推進。2016年，國務院出臺《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》；2017年，民政部、發(fā)改委等13部門印發(fā)《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)放管服改革的通知》……2019年，則是新政出臺最密、工作力度最大的一年： 2019年初，《老年人權(quán)益保障法》修正實施，明確了不再實施養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可、依法做好登記和備案管理以及加強養(yǎng)老機構(gòu)事中事后監(jiān)管，進一步深化養(yǎng)老服務“放管服”改革、推進養(yǎng)老服務發(fā)展。 4月，國務院出臺《關(guān)于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》，提出了深化放管服改革、拓展養(yǎng)老服務融資渠道、擴大養(yǎng)老服務就業(yè)創(chuàng)業(yè)、擴大養(yǎng)老服務消費、促進養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展、促進養(yǎng)老服務基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)6方面共28條具體政策措施，打通堵點、消除痛點，鋪設(shè)了一條發(fā)展快車道。意見還提出建立由民政部牽頭的養(yǎng)老服務部際聯(lián)席會議制度。 9月，民政部會商發(fā)改委等22個部門和單位，研究制定了《關(guān)于進一步擴大養(yǎng)老服務供給促進養(yǎng)老服務消費的實施意見》，提出6方面17條具體措施，進一步培育發(fā)展養(yǎng)老服務市場，推動養(yǎng)老服務消費健康有序發(fā)展。 “提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量，關(guān)系2億多老年人口特別是4000多萬失能半失能老年人的晚年幸福，也關(guān)系他們子女工作生活，是涉及人民生活質(zhì)量的大事?！绷暯娇倳涍@樣強調(diào)。 為落實習近平總書記的指示，從2017年初開始，民政部等多個部門在全國開展養(yǎng)老院服務質(zhì)量建設(shè)專項行動，4年整治40多萬處養(yǎng)老服務隱患，全國養(yǎng)老院普遍存在的安全隱患得到有效遏制和集中處置，服務質(zhì)量總體水平顯著提升。以山東省為例，對全省2700多家養(yǎng)老服務機構(gòu)進行了全面排查整改，關(guān)停并轉(zhuǎn)527家，全省養(yǎng)老院服務質(zhì)量合格率由76%提高到96%。也正是因此，2020年初疫情來襲時，養(yǎng)老服務機構(gòu)通過封閉管理、馳援武漢、恢復服務，扛住了疫情考驗。 提升養(yǎng)老服務質(zhì)量，既要破解當下難題，更要形成長久機制?！笆濉逼陂g，民政部制定出臺了一系列政策標準：2017年，《養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量基本規(guī)范》出臺，這是養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量管理首個國家標準，劃出了全國養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量的“基準線”；2019年，《養(yǎng)老機構(gòu)等級劃分與評定》確定了全國養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量“等級線”，《養(yǎng)老機構(gòu)服務安全基本規(guī)范》是我國養(yǎng)老服務領(lǐng)域第一項強制性國家標準，明確了養(yǎng)老機構(gòu)服務安全“紅線”；2020年7月，民政部等6部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)服務行為做好服務糾紛處理工作的意見》；11月，《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》修訂實施，共7章49條，新增17條、修改29條，修訂涉及備案辦理、服務規(guī)范、運行管理、監(jiān)督檢查、法律責任等方面的內(nèi)容，初步建立起養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度。 相關(guān)部門重點圍繞養(yǎng)老服務的土地使用、稅收優(yōu)惠、金融支持、設(shè)施建設(shè)、人才培育、科技發(fā)展等方面出臺了一系列配套政策。 可以說“十三五”期間出臺的政策之多、范圍之廣是前所未有的。初步確立了以法律為綱領(lǐng)、國務院政策文件為基礎(chǔ)、部門專項政策和標準為支撐的養(yǎng)老服務制度體系。民政部及省級民政部門、部分地市民政部門組建了養(yǎng)老服務專門部門，而且建立了不同層級的養(yǎng)老服務部門聯(lián)席會議機制，應該講養(yǎng)老服務的工作合力進一步增強。 這五年，兜底保障更有溫度 天已漸涼，躺在床上的劉才娃感到了新棉被的溫暖?！笆澹冶衬愠鋈駮裉??！薄昂煤谩?，他應和著。劉才娃是甘肅省隴南市武都區(qū)洛塘鎮(zhèn)興華村的村民，年近六旬，無兒無女，完全失能，吃喝拉撒都在床上。2019年，他的生活不但在經(jīng)濟上有了保障，基本生活費5232元、護理費3600元、3144元臨時救助，而且親戚簽約負責他的日常生活。衣服、床上用品都是新發(fā)的，親戚忙完農(nóng)活，就會把他背到戶外見見陽光——這些劉才娃以前想都不敢想，如今變成了現(xiàn)實。 93歲雷發(fā)海拿出攢了好久的200元，硬要讓護理他的工作人員收下。他沒有子女也沒有住房，入住福利院后，護理員的精心照顧讓他非常感動，所以他把福利院發(fā)的零用錢攢起來，想以此表達自己的感激。2019年，云南福利院對全區(qū)特困群體進行排查，并上門動員簽約。目前，院內(nèi)共有282名集中供養(yǎng)人員，其中126名半失能、116名全失能。 低保戶張大爺住在太原市，82歲的他從2018年開始申領(lǐng)低保高齡補貼?！懊吭掠械捅＝穑偌由细啐g補貼，而且連年上調(diào)，感謝黨和政府的好政策，我們這日子越過越有盼頭呢！”2019年，山西省將“實施經(jīng)濟困難的高齡和失能老年人關(guān)愛行動”列入8件民生實事之一，共為12.8萬名老年人發(fā)放補貼7104.2萬元。 無論是得到了更好照顧的特困老人劉才娃、雷發(fā)海，還是拿到了高齡補貼的低保戶張大爺，無不反映了“十三五”期間，特殊困難老年人兜底保障水平不斷提升。截至2019年底，全國共有1447.3萬老年人納入城鄉(xiāng)低保，386.2萬特困老年人納入特困救助供養(yǎng)。與此同時，經(jīng)濟困難的高齡老年人津貼制度實現(xiàn)了省級全覆蓋，30省（自治區(qū)、直轄市）建立了養(yǎng)老服務補貼制度，29?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）建立了護理補貼制度，3500多萬老年人享受了不同類型的老年福利補貼。 在各類老年人群中，農(nóng)村留守老年人這個群體尤為引人關(guān)注。根據(jù)2016年摸底排查，全國有1600萬左右的農(nóng)村留守老年人。由于子女長期不在身邊，他們不少還承擔著繁重的農(nóng)務勞動或者撫育孫輩的任務，不同程度存在著生活缺乏照料、安全缺乏保護、精神缺乏慰藉、失能缺乏護理等問題。2017年起，民政部會同公安部等9部門發(fā)布了《關(guān)于加強農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務工作的意見》，推動各地建立健全家庭盡責、基層主導、社會協(xié)同、全民行動、政府支持保障的農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務機制。 這個問題在四川省邛崍市尤為突出。邛崍市老年人約15.52萬名，其中農(nóng)村老人11.6萬名。空巢獨居、失能、高齡老年人逐漸增多，農(nóng)村平均每戶不足3人，空巢化程度嚴重。 但在這里，農(nóng)村空巢老人并不孤單無助。正在午休時，夾關(guān)鎮(zhèn)魚壩村老齡協(xié)會會長楊昌智被一陣急促的電話鈴聲吵醒了。原來，村里的老人王淑英家因為線路老化停電。養(yǎng)子去世后，八旬的王淑英與老伴生活得并不輕松，老兩口是楊昌智重點關(guān)注的對象。不到10分鐘，楊昌智趕到了王淑英家，同時請來了鎮(zhèn)上的電工幫忙修理。 讓農(nóng)村老年人有人關(guān)心、有人過問、有人幫助解決困難，四川省邛崍市民政局創(chuàng)新服務路徑載體，構(gòu)建“3+2+N”農(nóng)村老人關(guān)愛服務體系。3支基層黨組織：中心敬老院黨組織示范，開展困難老年人關(guān)愛巡訪；村（社區(qū)）黨組織引領(lǐng)，提供點單式服務；基層衛(wèi)生院黨組織參與，推進家庭醫(yī)生巡診服務。2支基層組織：基層老協(xié)組織發(fā)力，推廣一對一互助關(guān)愛制度；專業(yè)社會組織參與，提供上門居家養(yǎng)老服務。以及黨員、老年、青少年、網(wǎng)格員、司法維權(quán)員等N支志愿者服務隊伍。 改變不僅僅發(fā)生在邛崍。目前，各省均制定了加強農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務體系的專項政策文件或?qū)嵤┘殑t。 失能、部分失能特困供養(yǎng)對象更是“困中之困、難中之難”。截至2018年，全國共有敬老院1.8萬家、床位187.8萬張，承擔著特困人員兜底保障的重要功能；但一些機構(gòu)設(shè)施設(shè)備短缺、內(nèi)部管理滯后、服務質(zhì)量不高，制約著兜底保障功能的充分發(fā)揮。2018年，民政部與發(fā)展改革委、國務院扶貧辦制定了《深度貧困地區(qū)特困人員供養(yǎng)服務設(shè)施（敬老院）建設(shè)改造行動計劃》；2019年，為期3年改造提升工程啟動實施。敬老院從自理型機構(gòu)向護理型機構(gòu)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了民政部門補短板勇氣與決心，也體現(xiàn)了黨委、政府對民生保障的高度關(guān)心與重視。 湖南省永州市雙牌縣是一個山區(qū)縣，曾是省級重點扶貧縣，總?cè)丝?0.24萬人，老年人口3.2萬人，其中特困老人1007人。但敬老院資源分散、條件不優(yōu)，體制僵化、管理不活，投入不足、服務不優(yōu)。針對這些問題，雙牌縣打造了“三型”敬老院：整合資源提升承載能力，打造集約型敬老院；理順機制激發(fā)管理活力，打造專業(yè)型敬老院；加強保障匯聚養(yǎng)老合力，打造服務型敬老院。如今投資2000多萬元建設(shè)的五里牌、麻江、江村三所中心敬老院，共收住特困供養(yǎng)人員166人，其中建檔立卡貧困戶7人、失能半失能特困供養(yǎng)人員131人。生活不能自理的特困人員集中供養(yǎng)率從原來的不足20%提高到58%，床位入住率由原來的20%提高到現(xiàn)在的80%。 2019年，80歲的黃光灼入住敬老院?！皟赡昵?，老伴去世了，兒子也車禍離世。我在家砍柴做飯，經(jīng)常吃了上頓沒下頓?！闭f話間老人眼泛淚光，“這里很好，吃得飽，穿得暖，他們照顧得很細微?！?/span> “十三五”期間，養(yǎng)老服務體系建設(shè)累計安排中央預算內(nèi)投資134億多元，加快了特困供養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)和設(shè)施改造升級；民政部本級和地方各級政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金，按照不低于55%的比例用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務，有的地方甚至到70%多，其中中央彩票公益金補助地方養(yǎng)老服務項目資金累計投入70.2億元。 這五年，普惠服務更具品質(zhì) 一花獨放不是春，滿園春色才是春。在?；尽⒍档拙€的基礎(chǔ)上，如何服務于更多有社會養(yǎng)老需求的老人，不僅是養(yǎng)老服務發(fā)展的要求，更是應對人口老齡化的時代要求。他們期待與家人相守，如何為他們提供即時、可及的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務；他們大多是中等收入人群，如何為他們提供符合消費需求的優(yōu)質(zhì)服務；他們有多樣化、個性化的養(yǎng)老需求，如何通過信息技術(shù)實現(xiàn)資源的有效對接和優(yōu)化配置……以此為切入點，民政與相關(guān)部門合作，開展了一系列試點工作。 上午10點半，廣州市社區(qū)長者飯?zhí)玫墓ぷ魅藛T忙著將配送午餐清點分類，等待老人來取餐。社工盧海寧要給患有腰椎間盤突出的謝婆婆送餐，與她同行的還有護士和康復治療師，他們要去給謝婆婆做定期檢查。在越秀區(qū)登峰街長者飯?zhí)?，患有眼疾無法視物的阿芳結(jié)束工作后，吃上熱乎的飯菜。配餐服務之前，她要自己買菜做飯，這項服務為她的生活帶來極大便利。 長者飯?zhí)?，是廣州養(yǎng)老服務的一張名片。早在2005年，廣州就啟動了社區(qū)居家養(yǎng)老服務試點，但真正的變化開始于2016年。從那一年開始，中央財政連續(xù)5年共計投入50億元，支持203個地區(qū)開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點。 之前，長者飯?zhí)弥辉诰蛹曳罩行囊约耙恍┥鐓^(qū)零星存在。2016年，廣州入選首批改革試點，并以此為契機在2018年實現(xiàn)了全覆蓋，轉(zhuǎn)而完善社會化大配餐服務體系，將有助餐配餐需求的殘疾人以及醫(yī)療護理和健康體檢納入其中。 目前，廣州已形成居家助餐配餐、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、生活照料等“3+X”改革創(chuàng)新，11個區(qū)級、174個街鎮(zhèn)級居家養(yǎng)老綜合服務平臺、1460個星光老年之家、1144個農(nóng)村老年人活動站點、1036個長者飯?zhí)?，全市社區(qū)養(yǎng)老服務設(shè)施覆蓋率100％，社會力量舉辦和運營的社區(qū)養(yǎng)老服務設(shè)施占比超過85%，惠及20.1萬名老人，占老年人口的11.6%。 在西寧市打造社區(qū)日間照料服務中心、社區(qū)護理站兩位一體的社區(qū)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務模式，建成了一大批社區(qū)日間照料中心和農(nóng)村老年之家，建設(shè)了4個養(yǎng)老示范基地和4個福利中心，城市養(yǎng)老設(shè)施覆蓋率已達90%以上。 江蘇省徐州市全面放開養(yǎng)老服務市場，對新建、已運營和提供日間照料服務的居家養(yǎng)老服務設(shè)施“分類扶持”；通過“政府+社會力量”攜手打造了2047個高中低檔配套、功能完善、結(jié)構(gòu)合理的居家養(yǎng)老服務設(shè)施。 福建三明市在農(nóng)村養(yǎng)老服務改革中有許多創(chuàng)新之舉，如農(nóng)村養(yǎng)老服務中心民非組織登記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院連鎖化公建民營、社區(qū)長者中央廚房配餐中心、山區(qū)養(yǎng)老服務領(lǐng)域110等，為推進全國山區(qū)地市養(yǎng)老服務工作提供了寶貴的經(jīng)驗。 從重機構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)向重社區(qū)和居家養(yǎng)老，是“十三五”期間養(yǎng)老服務最重要轉(zhuǎn)變之一。試點工作的開展，不但造就了我國社區(qū)和居家養(yǎng)老服務的半壁江山，而且為加快完善養(yǎng)老服務體系、培育發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供了新機遇、注入了新動力。 基本養(yǎng)老有國家兜底，高端養(yǎng)老有消費市場，而主要服務于中等收入群體的普惠養(yǎng)老長期以來是個短板。2019年，發(fā)改委、民政部、衛(wèi)健委發(fā)起城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動，方案將普惠明確為“成本可負擔、方便可及”。在楠山康養(yǎng)負責人劉旭輝看來，普惠要兼具價格與品質(zhì)?！笆紫仁莾r格，我們與同區(qū)位公辦養(yǎng)老機構(gòu)相當，床位費、護理費、餐費都加起來每月3000元~5000元。其次是品質(zhì)，讓老人享受到有尊嚴而愉快的養(yǎng)老服務，不但有服務標準，也要有設(shè)施建設(shè)標準。我們選用電動床而非手搖床，讓護理員保存更多體力去照顧老人?！?/span> 2019年，武漢市與楠山康養(yǎng)母公司中國健康養(yǎng)老集團簽署合作協(xié)議，計劃15年建設(shè)1萬張床位，其中8000張為普惠性床位。武漢形成了37項“政策包”，包括16項必選政策和21項自選政策，涉及土地、規(guī)劃和報批建設(shè)、財稅、醫(yī)養(yǎng)、消防及其他支持政策等。目前已建成1238張床位，即便在疫情防控要求下，6月開始投入市場的床位使用率已達到30%~40%。 “政府在用地性質(zhì)、房屋權(quán)屬、資金支持上提供了非常大的便利?！眲⑿褫x說，“社區(qū)養(yǎng)老之所以能落戶中心城區(qū)，政府將閑置房屋拿出來給我們用；還有一些是企業(yè)自有用地改為養(yǎng)老用地，工程圖紙、消防審核過程中政府積極協(xié)調(diào)各部門，一事一議，為我們解決難題?！崩^武漢后，中國康養(yǎng)在與沈陽簽約城企聯(lián)動，與鄂州的合作也正在進行中?！罢挤浅Ｖ匾曫B(yǎng)老服務，企業(yè)要針對痛點給出解決方案?！?/span> 杭州市江干區(qū)閘弄口街道紅梅社區(qū)的祝奶奶86歲了，平日有血壓偏高的毛病。社區(qū)生活護理員會帶著智能醫(yī)療設(shè)備，每周上門兩次，為她測量血壓、血糖，檢測數(shù)據(jù)會傳送到健康養(yǎng)老服務平臺上，如果數(shù)據(jù)顯示老人身體不適，祝奶奶的子女和家庭簽約醫(yī)生都會立即收到消息，實現(xiàn)遠程信息共享。在閘弄口街道，老人實現(xiàn)了“一人一檔”，還有1300多名老人像祝奶奶一樣享受家訪式健康服務。 2017年~2020年，工信部、民政部、衛(wèi)健委開展了四批智慧健康養(yǎng)老應用試點，培育100個智慧健康養(yǎng)老示范企業(yè)，建設(shè)500個智慧健康養(yǎng)老示范社區(qū)，創(chuàng)建100個具有區(qū)域特色、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的智慧健康養(yǎng)老示范基地。而閘弄口街道，正是首批試點之一。 “十三五”期間，通過開展試點示范，社會力量廣泛而深入地參與到養(yǎng)老服務中，多樣化供給能力大大增強。2015年，全國養(yǎng)老服務機構(gòu)和設(shè)施11.6萬個，床位672.7萬張；2016年，全國養(yǎng)老服務機構(gòu)和設(shè)施14萬個，床位730.3萬張；2017年，全國養(yǎng)老服務機構(gòu)和設(shè)施15.5萬個，床位744.8萬張；截至2020年6月底，全國養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施總數(shù)為22萬個，床位790多萬張，其中民辦養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量和床位占比均突破50%。 “十四五”期間，全國老年人口將突破3億，養(yǎng)老服務將接受更大的挑戰(zhàn)和考驗?！笆奈濉币?guī)劃建議中首次提出實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，同時為未來工作指明方向：推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務和互助性養(yǎng)老，支持家庭承擔養(yǎng)老功能，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系，健全養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度。未來五年，依舊是下大力氣補短板、提質(zhì)增效的五年，依舊是為“四梁八柱”政策框架打下堅實基礎(chǔ)的五年。 |
