鄰里互助養(yǎng)老新模式：破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的創(chuàng)新實(shí)踐

鄰里互助養(yǎng)老新模式：農(nóng)村老齡社會治理的創(chuàng)新實(shí)踐

伴隨著中國快速城市化的進(jìn)程，大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工乃至安家；而多數(shù)農(nóng)村老年人選擇留守鄉(xiāng)村，或務(wù)農(nóng)或照顧孫輩，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式遭遇現(xiàn)實(shí)困境。近年來，針對農(nóng)村老年人口多、養(yǎng)老服務(wù)需求大，但養(yǎng)老設(shè)施及服務(wù)不足的情況，全國各地紛紛探索，以黨建抓落實(shí)，整合利用村級活動中心、閑置校舍、農(nóng)家大院等農(nóng)村閑置資源建設(shè)互助養(yǎng)老點(diǎn)，通過組織動員基層老年協(xié)會、低齡健康老年人、婦女等多種力量開展“互助養(yǎng)老”，力求打通農(nóng)村養(yǎng)老的“最后一公里”。

源起：由偏硬件設(shè)施建設(shè)向互助服務(wù)供給轉(zhuǎn)型

要追溯中國農(nóng)村互助養(yǎng)老的開展，就不能跳開“肥鄉(xiāng)模式”。

沒有管理員，不交管理費(fèi)，每人每月花費(fèi)不足20元……在河北省肥鄉(xiāng)縣前屯村互助幸福院，24位老人過上了“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”的低成本農(nóng)村互助養(yǎng)老生活。14年前，肥鄉(xiāng)縣結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，探索新型農(nóng)村養(yǎng)老模式，在前屯村創(chuàng)建第一家互助幸福院后，全縣先后建成200余家農(nóng)村互助幸福院。

2012年3月，全國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作會議在河北省邯鄲市舉行，“肥鄉(xiāng)模式”備受推崇，并得到推廣。此后，農(nóng)村互助幸福院等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量大幅增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村互助型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在2014年為4.0萬個(gè)，到2017年增長到8.3萬個(gè)，翻了一倍。

從硬件設(shè)施建設(shè)開始，到2017年，“農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施利用率低的問題受到政府和學(xué)界的廣泛關(guān)注，政府政策導(dǎo)向逐步由偏重硬件設(shè)施建設(shè)向互助服務(wù)供給轉(zhuǎn)型?！?021年年底，首份關(guān)注農(nóng)村互助養(yǎng)老的《中國農(nóng)村互助養(yǎng)老研究報(bào)告》對外發(fā)布，該報(bào)告由中國老齡協(xié)會委托華北電力大學(xué)老齡科學(xué)與政策研究中心完成，報(bào)告梳理了農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展歷程。自2017年，農(nóng)村互助養(yǎng)老政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型在后續(xù)中央及部委相關(guān)政策文件中均有體現(xiàn)。

“2008年之前的農(nóng)村互助養(yǎng)老處于自發(fā)階段，這一時(shí)期的農(nóng)村互助養(yǎng)老還是以無償?shù)拇迕褡园l(fā)助老活動為主，少部分地區(qū)的婦女組織、老年協(xié)會、村‘兩委’有組織地開展活動?！比A北電力大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院副教授、老齡科研基地負(fù)責(zé)人劉妮娜告訴記者，基于2017至2020年對北京、上海、河北等9省市農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展?fàn)顩r的實(shí)地調(diào)研，課題組發(fā)現(xiàn)互助養(yǎng)老具有低成本、非營利、多元參與、靈活多樣的特點(diǎn)，是推動中國農(nóng)村老齡社會治理和社會養(yǎng)老發(fā)展的創(chuàng)新實(shí)踐。

進(jìn)階：一村一策多點(diǎn)開花的互助養(yǎng)老全面展開

“村里有了鄰里互助點(diǎn)，養(yǎng)老服務(wù)變得觸手可及。政府給予一定的補(bǔ)貼，充分發(fā)揮低齡健康老人和當(dāng)?shù)貗D女作用，讓山區(qū)老年人感到實(shí)實(shí)在在的幸福?！睋?jù)北京市延慶區(qū)民政局養(yǎng)老服務(wù)科科長張超介紹，針對山區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足的壓力，延慶區(qū)自2016年開始試點(diǎn)農(nóng)村互助養(yǎng)老，目前已拓展到50個(gè)村，切實(shí)解了一部分山區(qū)老人的燃眉之急。

在山東省濟(jì)南市章丘區(qū)黃河街道，通過“貧貧互助”，分散供養(yǎng)的特困、失能老年人得到了照顧，生活質(zhì)量得到提高；有勞動能力的貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧，實(shí)現(xiàn)了解困和脫貧的雙贏，農(nóng)村基層社會治理找到了突破口。

在吉林省松原市楊家村，300多名中青年外出打工后，村婦女主任組織起全村22人的志愿者服務(wù)隊(duì)，幫老年人收拾屋子、洗被褥、買日用品。失能、半失能老人有事可電話讓志愿者上門，村里給予為老服務(wù)志愿者一定的補(bǔ)貼。

“發(fā)展互助養(yǎng)老，是解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的有效形式。”據(jù)重慶市民政局養(yǎng)老服務(wù)處處長楊勝普介紹，目前，重慶市正在積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老模式，全市已設(shè)置村級互助養(yǎng)老點(diǎn)5670個(gè)，僅2021年就為老年人累計(jì)提供服務(wù)40余萬次。

《中國農(nóng)村互助養(yǎng)老研究報(bào)告》從農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的資金、運(yùn)營、服務(wù)幾個(gè)關(guān)鍵要素將其做了分類，目前，資金來源主要包括政府、基金會、村集體、抱團(tuán)共兌等，運(yùn)營主體包括村“兩委”、老年協(xié)會、社工機(jī)構(gòu)和社會企業(yè)等，服務(wù)內(nèi)容則涵蓋助餐、生活照顧、精神慰藉等。據(jù)劉妮娜介紹，課題組選擇了東中西部的三個(gè)區(qū)域9省13市（縣、區(qū)）的42個(gè)典型案例進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)根據(jù)自身情況選擇不同的要素搭配方式，形成差異化的發(fā)展模式。

正如北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華所說：“中國的農(nóng)村養(yǎng)老一定是一村一策的，農(nóng)村互助養(yǎng)老呈現(xiàn)多元化和個(gè)體性?！?/span>

探尋：在國家戰(zhàn)略背景下統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老

雖然互助養(yǎng)老在我國農(nóng)村發(fā)展由來已久，但絕大多數(shù)還停留在非正式的互幫互助階段，發(fā)展還面臨諸多問題。例如，關(guān)于農(nóng)村互助養(yǎng)老的認(rèn)識不清晰，資金投入不均衡且來源單一，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供需錯(cuò)位且質(zhì)量不高等。劉妮娜說。

業(yè)內(nèi)專家也給出許多破題之議，如出臺相關(guān)政策，并配套扶持資金；建立機(jī)制，培育互助服務(wù)組織；盤活存量資源，增加設(shè)施供給；加強(qiáng)規(guī)范指導(dǎo)，提升服務(wù)質(zhì)量等。

“發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老不是無奈的選擇，而是基于農(nóng)村地區(qū)實(shí)際情況和資源稟賦一個(gè)很好的選擇。”復(fù)旦大學(xué)老齡研究院副院長吳玉韶表示，當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老雖面臨諸多困難，但中國農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)也有其特殊性，應(yīng)該探索一條具有中國特色的養(yǎng)老之路。

“我們要把農(nóng)村老齡工作和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略?！痹谥袊淆g事業(yè)發(fā)展基金會理事長于建偉看來，解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，保障億萬農(nóng)村老人安享晚年，是以人民為中心發(fā)展思想的題中之意，也是鄉(xiāng)村振興的重要目的。在兩個(gè)國家戰(zhàn)略背景下，統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老既是破題思路，也是歷史必然。

“鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重點(diǎn)是為農(nóng)村互助養(yǎng)老提供基礎(chǔ)條件，使得各種互助養(yǎng)老技術(shù)可以在村莊良性運(yùn)轉(zhuǎn)。”武漢大學(xué)社會學(xué)院院長、中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰也表示：當(dāng)前中國農(nóng)村有村社集體經(jīng)濟(jì)，村莊是每個(gè)人的鄉(xiāng)愁與歸宿，通過村莊建設(shè)可以為農(nóng)村互助養(yǎng)老提供強(qiáng)有力的支撐，互助養(yǎng)老是中國農(nóng)村養(yǎng)老的出路。

至此，農(nóng)村互助養(yǎng)老作為一個(gè)探索中的社會養(yǎng)老模式，是實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化和鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐，未來應(yīng)如何可持續(xù)發(fā)展，還需要不懈地探索和改革。

發(fā)揚(yáng)鄰里互助傳統(tǒng) 破解農(nóng)村養(yǎng)老難題

“七普”數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村60周歲、65周歲及以上老年人口的比重比城鎮(zhèn)分別高出7.99、6.61個(gè)百分點(diǎn),與城市相比，農(nóng)村老年人養(yǎng)老面臨著資金、照料、醫(yī)護(hù)短缺等突出困難。面對形勢所需和老人期盼，中國老齡事業(yè)發(fā)展基金會踐行慈善組織扶貧濟(jì)困、雪中送炭的使命，實(shí)施樂齡陪伴工程，為農(nóng)村老年人服務(wù)，為黨和政府分憂。

“我國有鄰里互助的優(yōu)良傳統(tǒng)?！ブ瞧平廪r(nóng)村養(yǎng)老難題的重要途徑。我們在推進(jìn)樂齡陪伴工程的過程中，十分重視發(fā)揮‘互助’的作用?！睋?jù)中國老齡事業(yè)發(fā)展基金會理事長于建偉介紹，自2019年10月，啟動實(shí)施樂齡陪伴——農(nóng)村留守老年人關(guān)愛工程以來，基金會共投入資金物資5000多萬元，在江西、福建、河南、河北、山東、遼寧、甘肅等省份，資助建設(shè)“樂齡之家”1000余個(gè)，組織低齡健康老人為留守老年人及其他高齡、失能老人提供生活照料、精神陪伴等服務(wù)，先后惠及10余萬農(nóng)村老年人。

“農(nóng)村老人殷切期盼養(yǎng)老服務(wù)陽光的普照?！痹谟诮▊タ磥?，農(nóng)村養(yǎng)老存在的問題是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性問題，是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、公共服務(wù)不均等、社會保障不完善等問題的深刻反映。

在新時(shí)代背景下，積極應(yīng)對人口老齡化和鄉(xiāng)村振興都成為國家戰(zhàn)略，“我們要把農(nóng)村老齡工作和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略?！庇诮▊ケ硎荆r(nóng)村老齡工作是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，二者融合互動，相輔相成，這在兩個(gè)中央文件中均有體現(xiàn)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》對農(nóng)村老齡工作提出明確要求：健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動村級幸福院、日間照料中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老；《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》明確：結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)以村級鄰里互助點(diǎn)、農(nóng)村幸福院為依托發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)。

“農(nóng)村老人是鄉(xiāng)村振興的重要力量?！闭{(diào)研樂齡陪伴工程過程中，于建偉有一個(gè)很深的體會，農(nóng)村老年人是一個(gè)巨大的人力資源寶庫，特別是絕大多數(shù)身體尚好、經(jīng)驗(yàn)豐富、熱愛家鄉(xiāng)的低齡健康老年人?！八麄兪青l(xiāng)村的建設(shè)者和守望者，正是有了他們的堅(jiān)守，大量農(nóng)田才不至于荒蕪，眾多游子的鄉(xiāng)愁才有了寄托?！?/span>

在他看來，黨中央提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村的20字目標(biāo)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，哪一項(xiàng)都離不開農(nóng)村老年人的參與。

“農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決是一個(gè)復(fù)雜而漫長的過程，有賴于鄉(xiāng)村振興具體措施的落地?！睆陌l(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)來看，于建偉表示，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，農(nóng)民逐步走向富裕，農(nóng)村老人的晚年幸福才有保障。為此，他建議在中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并將鄉(xiāng)村振興具體措施有效落地，用好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資源和相關(guān)土地政策，大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)村造血功能。

基層創(chuàng)新實(shí)踐案例

北京市延慶區(qū)八達(dá)嶺鎮(zhèn)：農(nóng)村互助養(yǎng)老讓山區(qū)老年人老有所依

北京市延慶區(qū)老年人口8萬人，占全區(qū)常住人口的23.1%。針對山區(qū)農(nóng)村老年人居住分散、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋不足的問題，2016年，北京市延慶區(qū)慈善協(xié)會以各村互助志愿者力量為依托，探索在全區(qū)開展慈善“1+1”關(guān)愛空巢助老項(xiàng)目，并率先在八達(dá)嶺鎮(zhèn)的各村開展試點(diǎn)，后續(xù)逐步覆蓋了延慶區(qū)15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

鄰里互助點(diǎn)以村為單位，以農(nóng)村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，依托老年幸福餐桌、村委會、鄰里互助服務(wù)隊(duì)等服務(wù)力量，精準(zhǔn)確定服務(wù)對象，原則上每個(gè)鄰里互助點(diǎn)服務(wù)對象不少于10名老人，每個(gè)鄰里互助點(diǎn)確定3名鄰里互助服務(wù)人員。互助服務(wù)人員以低齡老年人和當(dāng)?shù)貗D女為主，為周邊的兜底保障老年人提供基本居家養(yǎng)老服務(wù)，確保農(nóng)村老年人日常生活有人關(guān)心、突發(fā)事件有人幫扶。

這個(gè)項(xiàng)目中，資金源自政府，依托各村助老服務(wù)隊(duì)執(zhí)行?；ブ?wù)人員可以獲得一定的資金補(bǔ)貼，例如，給老年人理發(fā)1次，補(bǔ)貼10元；助醫(yī)、助潔、助餐，每次補(bǔ)貼20元，助農(nóng)1次至少3個(gè)小時(shí)，補(bǔ)貼100元。

2021年，延慶區(qū)共建設(shè)試點(diǎn)鄰里互助點(diǎn)50個(gè)，其中八達(dá)嶺鎮(zhèn)16個(gè)、康莊鎮(zhèn)22個(gè)、舊縣鎮(zhèn)12個(gè)。50個(gè)鄰里互助點(diǎn)對接500余名老人。根據(jù)鄰里互助養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，開展巡視探訪服務(wù)、養(yǎng)老顧問服務(wù)、生命體征監(jiān)測、基礎(chǔ)居家服務(wù)、轉(zhuǎn)介服務(wù)等。

山東省乳山市南黃鎮(zhèn)院后村：探索“信用＋暖心食堂”互助養(yǎng)老模式

針對農(nóng)村老年人口較多、養(yǎng)老需求巨大，但缺乏相關(guān)養(yǎng)老配套服務(wù)的情況，2021年以來，山東省乳山市在“我為群眾辦實(shí)事”實(shí)踐活動中，巧妙運(yùn)用農(nóng)村信用體系建設(shè)，將“精致農(nóng)家”“孝老愛親”“熱心公益”等方面獲得的榮譽(yù)納入信用記錄，探索“信用＋暖心食堂”互助養(yǎng)老模式，解決農(nóng)村老人“一餐熱飯”的問題。目前，乳山市已建成“信用＋暖心食堂”100余個(gè)。

每天午飯、晚飯時(shí)間，南黃鎮(zhèn)院后村“暖心食堂”便熱鬧起來，對于村里75周歲以上的老人來說，這是他們一天里最溫暖的時(shí)刻。在“暖心食堂”就餐，一頓飯需要扣信用積分1分，積分用一分少一分。在老人的積分獲取上，院后村動了一番腦筋。綜合考慮村情實(shí)際，凡是年滿75周歲的村民，都可以將確權(quán)的口糧地入股到村黨支部領(lǐng)辦的合作社，每個(gè)人除了分紅1400元，還可兌換100個(gè)信用積分。而合作社則通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，整合土地資源，建立互助養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基地，入股村民成為互助養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基地成員，參與勞動獲取信用積分，基地的營收和糧油等也會反哺暖心食堂建設(shè)。這樣，既解決了村里老年人信用積分獲取的問題，又有了足夠的資金保證暖心食堂的正常運(yùn)行。